Petindvajseti amandma ustave ZDA: nasledstvo predsednika in zapolnitev vrzeli

Člen 2, oddelek 1, klavzula 6 Ustave pravi:

V primeru odstavitve predsednika, njegove smrti, odstopa ali nezmožnosti opravljanja pooblastil in dolžnosti, ki jih ima ta urad, se te prenesejo na podpredsednika, kongres pa lahko z zakonom določi, kateri uradnik bo v tem primeru opravljal naloge predsednika, smrti, odstopa ali nezmožnosti tako predsednika kot podpredsednika, in določi, kateri uradnik bo opravljal naloge predsednika, ta pa jih bo opravljal do odprave invalidnosti ali do izvolitve novega predsednika.

To pomeni, da če je predsednik odpuščen, umre, odstopi ali ne more "opravljati svojih pristojnosti in dolžnosti" (ne more opravljati nalog, ki jih mora opravljati predsednik), njegovo delo prevzame podpredsednik. Podpredsednik bo opravljal predsednikovo delo, dokler predsednik ne ozdravi (če je le bolan ali invalid) ali do naslednjih predsedniških volitev (če je predsednik odstopil ali je umrl). Če niti predsednik niti podpredsednik ne moreta opravljati predsednikovega dela, lahko kongres odloči, kdo bo prevzel predsednikovo delo. To je vse, kar o tej temi pravi ustava.

Ta klavzula ni bila zelo natančna. V njej ni bilo navedeno:

• Kdo je bil pristojen, da je lahko rekel, da predsednik ne more opravljati svojega dela?
• Ali bi podpredsednik dejansko postal predsednik, če bi moral prevzeti funkcijo, ali bi bil le "vršilec dolžnosti predsednika" (nekdo, ki bi opravljal predsednikovo delo, vendar nikoli ne bi dobil naziva "predsednik").
• Kdo bi prevzel delo podpredsednika, če bi ta umrl, odstopil, ne bi mogel opravljati svojega dela ali če bi ga moral zamenjati.
• Kako (ali kdo) naj se v kongresu odloči, kdo bo prevzel funkcijo, če predsednik ali podpredsednik ne bosta mogla opravljati predsednikovega dela

Leta 1841 je deveti predsednik William Henry Harrison postal prvi predsednik Združenih držav Amerike, ki je umrl na položaju. Pred tem je predstavnik John Williams predlagal, da bi podpredsednik v primeru smrti predsednika postal vršilec dolžnosti predsednika. Tudi po Harrisonovi smrti se je njegov kabinet sestal in sklenil, da bo podpredsednik John Tyler postal "vršilec dolžnosti podpredsednika". Vendar Tylerju ta zamisel ni bila všeč. Razglasil je, da je postal predsednik in da ne opravlja le dela starega predsednika. Ni hotel pogledati nobenih dokumentov, ki so bili nanj naslovljeni kot na "vršilca dolžnosti predsednika".

Tyler je izrekel predsedniško prisego, se preselil v Belo hišo in prevzel vsa pooblastila starega predsednika. Tylerjeve predsedniške pravice ni nihče uradno izpodbijal. Na koncu sta oba domova kongresa sprejela resolucijo, da je Tyler deseti predsednik Združenih držav Amerike. S tem je bil ustvarjen "precedens popolnega nasledstva". Precedens je pravilo ali zakon, ki bi ga lahko upoštevali v prihodnosti, če bi se podobna situacija ponovila. "Polno nasledstvo" pomeni, da bi podpredsednik v primeru smrti dejanskega predsednika postal predsednik in ne vršilec dolžnosti predsednika. Precedens popolnega nasledstva je postal znan kot "Tylerjev precedens".

V drugih primerih predsedniki niso umrli, vendar zaradi bolezni niso mogli opravljati svojega dela. Woodrow Wilson je na primer med predsedovanjem doživel kap. Vendar sta prva dama Edith Wilson in uradni zdravnik Bele hiše skrivnost o kapi ohranila v tajnosti. Zaradi tega nihče ni prevzel predsedovanja, čeprav Wilson takrat ni mogel opravljati svojega dela.

Pred 25. amandmajem je bil podpredsedniški položaj osemnajstkrat prazen, ker je podpredsednik umrl, odstopil ali pa je moral zamenjati predsednika. Po smrti Franklina D. Roosevelta na primer skoraj štiri leta ni bilo podpredsednika.

Zaradi teh težav je bilo jasno, da vlada potrebuje natančnejša pravila.

Atentat na Kennedyja

22. novembra 1963 je bil umorjen predsednik John F. Kennedy. Zaradi Kennedyjevega umora je bilo kongresu jasno, da mora takoj najti rešitev glede predsedniškega nasledstva. Združene države so bile sredi hladne vojne. Novi predsednik Lyndon B. Johnson je imel pred tem leta 1955 srčni infarkt, poleg tega pa so v družini Johnsonovi moški umirali razmeroma mladi (v zgodnjih 60. letih, kar se je zgodilo leta 1973 pri 64 letih). Naslednja dva v vrsti za predsedniški položaj sta bila predsednik predstavniškega doma John McCormack (star 71 let) in začasni predsednik senata Carl Hayden (star 86 let). Kongres je začel delovati hitreje.

Predlogi

Člani kongresa so predlagali dve različni spremembi, da bi dopolnili podrobnosti, ki manjkajo v klavzuli 6.

Keating-Kefauverjev predlog je predlagal, da bi kongres lahko sprejel zakon o tem, kdo bi moral odločati o tem, kdaj je predsednik invalid. Leta 1963 ga je predlagal senator Kenneth Keating iz New Yorka,^p. 345 in podprl senator Estes Kefauver iz Tennesseeja.^p. 28 Vendar so bili drugi senatorji zaskrbljeni, da bi lahko kongres to pristojnost zlorabil ali da po sprejetju spremembe zakona dejansko ne bi sprejel. ^{pp. 30–35}

Bayh-Cellerjev predlog je postal petindvajseti amandma. Senator Birch Bayh je 6. januarja 1965 predlagal spremembo v senatu Združenih držav, predstavnik Emanuel Celler (predsednik pravosodnega odbora predstavniškega doma) pa v predstavniškem domu Združenih držav. Za razliko od Keating-Kefauverjevega predloga je predlagal način zapolnitve podpredsedniškega položaja, če bi bil ta prazen, določil pa je tudi pravila, kako bi lahko predsednika razglasili za "invalidnega". ^{pp. 348–350}

Senat je spremembo sprejel 19. februarja 1965. Vendar je 13. aprila senat sprejel drugačno različico spremembe. Predstavniški dom in senat sta morala ustanoviti odbore, da bi določila različico spremembe, o kateri bi se vsi strinjali. Oba domova kongresa sta 6. julija 1965 sprejela končno različico spremembe in jo poslala državam v ratifikacijo.

Tako kot vse ustavne spremembe, ki jih je predlagal Kongres, je morala tudi petindvajseto spremembo ratificirati tri četrtine držav (38 od 50). Ratifikacija je bila končana 19 mesecev po tem, ko je bila sprememba predlagana. Pozneje je spremembo ratificiralo še devet drugih držav, tri države pa niso glasovale za ratifikacijo spremembe.

Države so spremembo ratificirale v tem vrstnem redu:

Oddelek 1. V primeru odstavitve predsednika, njegove smrti ali odstopa postane predsednik podpredsednik.

Oddelek 2. Kadar se izprazni mesto podpredsednika, predsednik imenuje podpredsednika, ki prevzame funkcijo, ko ga z večino glasov potrdita oba domova Kongresa.

Oddelek 3. Kadar predsednik posreduje začasnemu predsedniku senata in predsedniku predstavniškega doma pisno izjavo, da ne more opravljati pristojnosti in dolžnosti svoje funkcije, in dokler jima ne posreduje nasprotne pisne izjave, te pristojnosti in dolžnosti opravlja podpredsednik kot vršilec dolžnosti predsednika.

Oddelek 4. Kadar podpredsednik in večina glavnih uradnikov izvršnih oddelkov ali drugega organa, ki ga lahko z zakonom določi kongres, posredujejo začasnemu predsedniku senata in predsedniku predstavniškega doma pisno izjavo, da predsednik ne more opravljati svojih pristojnosti in dolžnosti, podpredsednik takoj prevzame pristojnosti in dolžnosti predsednika kot vršilec dolžnosti.

Ko predsednik posreduje začasnemu predsedniku senata in predsedniku predstavniškega doma svojo pisno izjavo, da ni nezmožnosti, ponovno prevzame pooblastila in dolžnosti svoje funkcije, razen če podpredsednik in večina glavnih uslužbencev izvršnega ministrstva ali drugega organa, ki ga določi kongres, v štirih dneh posredujejo začasnemu predsedniku senata in predsedniku predstavniškega doma svojo pisno izjavo, da predsednik ne more opravljati pooblastil in dolžnosti svoje funkcije. Nato o tem odloči kongres, ki se v ta namen zbere v oseminštiridesetih urah, če ni zasedanja. Če kongres v enaindvajsetih dneh po prejemu slednje pisne izjave ali, če kongres ne zaseda, v enaindvajsetih dneh po tem, ko se mora zbrati, z dvotretjinsko večino glasov obeh domov ugotovi, da predsednik ne more opravljati svojih pristojnosti in dolžnosti, jih podpredsednik še naprej opravlja kot vršilec dolžnosti; sicer predsednik nadaljuje z opravljanjem svojih pristojnosti in dolžnosti.

Oddelek 1: Predsedniško nasledstvo

S členom 1 je "Tylerjev precedens" postal zakon. Ta določa, da v primeru odstavitve, smrti ali odstopa predsednika podpredsednik nemudoma postane predsednik (in ne "vršilec dolžnosti predsednika").

Oddelek 2: Prosto mesto podpredsednika

Pred petindvajsetim amandmajem je bilo mesto podpredsednika prazno do naslednjih volitev.

V skladu z oddelkom 2 predsednik v primeru izpraznitve mesta podpredsednika imenuje osebo, ki ga nadomešča. Če se s tem strinja večina obeh domov Kongresa, ta oseba postane podpredsednik.

Oddelek 3: Predsedniška izjava

Člen 3 pravi, da se lahko predsednik razglasi za "nesposobnega opravljati pristojnosti in dolžnosti svoje funkcije" (nesposobnega opravljati svoje delo). To mora sporočiti v pismu začasnemu predsedniku senata in predsedniku predstavniškega doma. Ko predsednik to stori, podpredsednik postane vršilec dolžnosti predsednika. Predsednik lahko kadar koli ponovno prevzame predsedovanje, tako da pošlje pismi začasnemu predsedniku senata in predsedniku predstavniškega doma, da je ponovno sposoben opravljati pristojnosti in dolžnosti predsednika.

Oddelek 4: Izjava podpredsednika kabineta

Oddelek 4 je edini del spremembe, ki ni bil nikoli uporabljen. V njem je dovoljeno, da drugi izvršni uradniki razglasijo predsednika za nesposobnega opravljati svoje delo. Podpredsednik se mora s tem strinjati. Prav tako mora:

• Večina "glavnih uradnikov izvršnih ministrstev" (kabinet Združenih držav), ALI
• "Drugi organ, ki ga določi kongres z zakonom" (neka druga skupina, ki jo izbere kongres).

Da bi predsednika razglasili za nesposobnega opravljati svoje delo, bi morali ti ljudje podpisati in posredovati pismo začasnemu predsedniku senata in predsedniku predstavniškega doma. Tako kot v oddelku 3 bi podpredsednik postal vršilec dolžnosti predsednika.

Predsednik lahko prevzame predsedovanje, tako da pošlje pismo začasnemu predsedniku in predsedniku predstavniškega doma. Če pa podpredsednik in kabinet menita, da je predsednik še vedno invalid in da še vedno ne more opravljati svojega dela, lahko izpodbijata njegovo vrnitev. V štirih dneh morajo napisati novo izjavo, v kateri navedejo, da predsednik še vedno ne more opravljati svojega dela. Podpredsednik je v teh štirih dneh še vedno vršilec dolžnosti predsednika. Kongres se mora nato sestati v 48 urah, če še ni zasedal. Nato ima kongres 21 dni časa, da sprejme odločitev. V tem času je podpredsednik še vedno vršilec dolžnosti predsednika.

Če dve tretjini vseh domov kongresa glasujeta, da predsednik še vedno ne more opravljati svojega dela, podpredsednik še naprej opravlja funkcijo vršilca dolžnosti predsednika. Če kongres ne glasuje tako ali če v 21 dneh sploh ne glasuje, predsednik ponovno prevzame predsedovanje.

Petindvajseti amandma je bil od njegove vključitve v ustavo uporabljen šestkrat. Oddelek 1 je bil uporabljen enkrat, oddelek 2 je bil uporabljen dvakrat, oddelek 3 pa je bil uporabljen trikrat. Samo oddelek 4 ni bil nikoli uporabljen, čeprav je bil obravnavan dvakrat.

Uporaba oddelka 1

Predsednik Richard Nixon je 9. avgusta 1974 odstopil, še preden je predstavniški dom glasoval o njegovi obtožbi zaradi zločinov, povezanih s škandalom Watergate. Podpredsednik Gerald Ford je postal predsednik takoj po Nixonovem odstopu.

Uporaba oddelka 2

10. oktobra 1973 je podpredsednik Spiro Agnew odstopil. Dva dni pozneje je predsednik Richard Nixon za novega podpredsednika imenoval predstavnika Združenih držav Amerike Geralda Forda iz Michigana. V skladu z oddelkom 2 je moralo Forda za podpredsednika potrditi več kot 50 % vseh domov kongresa. Do 6. decembra je Forda potrdilo 97 % senata in 92 % predstavniškega doma. Ford je 6. decembra pred obema domoma kongresa prisegel za podpredsednika. Ford je edina oseba v zgodovini Združenih držav Amerike, ki je postala podpredsednik in pozneje predsednik, ne da bi bila izvoljena na obe funkciji.

Ko je po odstopu Richarda Nixona predsednik postal Gerald Ford, se je podpredsedniško mesto sprostilo. Novi predsednik Ford je 20. avgusta 1974 za novega podpredsednika imenoval nekdanjega guvernerja New Yorka Nelsona Rockefellerja. Senat je Rockefellerja 10. decembra 1974 potrdil z 90 glasovi proti 7. Devet dni pozneje ga je z 287-128 glasovi potrdil tudi predstavniški dom. Ta je pozneje, 19. decembra 1974, pred senatom zaprisegel.

Uporaba oddelka 3

Predsedniki so trikrat uporabili 3. člen 25. amandmaja. Vsakič so pooblastila za kratek čas predali svojim podpredsednikom, ker so morali dobiti anestezijo za zdravstvene preiskave ali operacijo. Trije vršilci dolžnosti predsednikov v zgodovini Združenih držav Amerike so našteti v nadaljevanju.

George H. W. Bush (1985)

12. julija 1985 je predsednik Ronald Reagan izvedel, da ima v debelem črevesu majhno tvorbo, ki bi lahko prerasla v raka na debelem črevesu. Zdravnik mu je povedal, da mora biti operiran. Reagan se je takoj odločil za operacijo.

Vendar se Reagan ni želel sklicevati na 3. člen 25. amandmaja. Skrbelo ga je, da bi s tem, ko bi se odpovedal predsedniški oblasti, ustvaril slab precedens. Glavni odvetnik Bele hiše in vodja Reaganovega osebja sta predlagala, naj uporabi 3. člen in pooblastila podeli podpredsedniku Georgeu Bushu.

Pripravljena sta bila dva dopisa. Prvo se je sklicevalo na oddelek 3 in v njem je pisalo, da Reagan ne bo mogel opravljati svojih dolžnosti. V drugem je pisalo, da je Reagan vedel za oddelek 3 in menil, da ne velja za njegov položaj, vendar je kljub temu želel, da Bush prevzame naloge med operacijo. Reagan je 13. julija podpisal drugo pismo in ga dal dostaviti začasnemu predsedniku in predsedniku predstavniškega doma.

Reaganova avtobiografija in druge knjige trdijo, da je Reagan jasno želel dati pooblastila podpredsedniku Bushu.^{pp. 197–200} Odvetnik Bele hiše Fred Fielding je dejal:

Osebno vem, da se je nameraval sklicevati na spremembo in da je o tem obvestil vse svoje osebje in podpredsednika ter predsednika senata. Prav tako je bil zelo odločen, da ne želi ustvariti precedensa, ki bi zavezoval njegovega naslednika. ^p.197

Ker pa Reagan ni izrecno omenil 3. člena in dejal, da ne more opravljati svojega dela kot predsednik, se uradno ni skliceval na 25. amandma.

Dick Cheney (2002; 2007)

29. junija 2002 je predsednik George W. Bush postal prvi predsednik, ki se je uradno skliceval na oddelek 3. Potreboval je kolonoskopijo, preiskavo debelega črevesa, in moral je dobiti anestezijo. Svojemu podpredsedniku Dicku Cheneyju je uradno predal pooblastila z uporabo pravil, ki jih je določil 25. amandma. Za razliko od Reagana je v svojem pismu začasnemu predsedniku in predsedniku predstavniškega doma izrecno navedel, da uporablja 3. oddelek 25. amandmaja. Po približno dveh urah se je Bush prebudil in prevzel predsedovanje nazaj.

21. julija 2007 se je predsednik Bush ponovno skliceval na oddelek 3, da bi lahko opravil še eno kolonoskopijo. Cheney je tudi tokrat za približno dve uri postal vršilec dolžnosti predsednika, dokler Bush ni bil pripravljen ponovno prevzeti predsedovanje.

Preučena uporaba oddelka 4

Od leta 2020 oddelek 4 še nikoli ni bil uporabljen, vendar je bila vsaj enkrat obravnavana uporaba oddelka 4, drugič pa je bila njegova neuporaba deležna precejšnjih kritik. Oboje se je zgodilo v času predsedovanja Ronalda Reagana.

1981: Poskus atentata na Reagana

30. marca 1981 je John Hinckley poskušal ubiti predsednika Ronalda Reagana. Reagan je bil ustreljen in je potreboval takojšnjo operacijo, zato se ni mogel sklicevati na oddelek 3, da bi pooblastil svojega podpredsednika. Njegov podpredsednik George H. W. Bush se ni skliceval na oddelek 4, ker je bil na letalu, ki se je vračalo iz Teksasa. Reagan je bil po operaciji, ko je Bush prispel v Washington, D.C. ^{pp. 195–6, 253-5}

Leta 1995 je Birch Bayh, ki je napisal senatno različico 25. amandmaja, zapisal, da bi se bilo treba sklicevati na 4. člen.

1987: Reagan obtožen, da ni opravljal svojega dela

Leta 1987 je odstopil vodja Reaganovega osebja Donald Regan.^p. 218 Nadomestil ga je Howard Baker.^p. 83 Reganovo osebje je Bakerju povedalo, da se mu je Reagan zdel len in nesposoben opravljati svoje delo. Povedali so mu, naj se pripravi na uporabo 4. člena 25. amandmaja.

Po podatkih programa PBS American Experience:

To, kar so Bakerjevi tranzicijski ekipi tisti konec tedna povedali uslužbenci Donalda Regana, jih je šokiralo. Reagan je bil "nepozoren, nesposoben" in "len", Baker pa bi moral biti pripravljen uveljaviti 25. amandma in mu [odvzeti] dolžnosti.

Edmund Morris, ki je napisal Reaganovo biografijo, je v intervjuju za to oddajo dejal:

Bakerjevi sodelavci so se odločili, da se bodo v ponedeljek sestali z njim, na svojem prvem uradnem srečanju s predsednikom, in se zbrali za mizo v kabinetu ter ga zelo, zelo pozorno opazovali, kako se obnaša in ali res izgublja psihično moč.

Reagan, ki se seveda sploh ni zavedal, da so ga začeli nadzorovati, je prišel spodbujen z vsemi temi novimi ljudmi in se odlično odrezal. Na koncu sestanka so v prispodobi dvignili roke, saj so ugotovili, da se je popolnoma obvladal.